很多人会把“公共”等同于“公共部门”提供的服务。其实，“公共”与“公共部门”是两回事，“公共”应该从“规则”的角度理解。也就是说，“公共”不应该针对“政府如何解决公共问题”，而是应该针对“如何使规则得到更好的遵循，从而使各方参与的分工合作更有效率，创造更多的价值”。

无论是公共部门还是私人部门，只要它遵循一般性规则，那么它就在为他人提供服务，也就是产生公共利益。如斯密“看不见的手”所揭示的，当私人部门在追求自己最大利益同时，也产生了公共利益。所以，公共利益可以由私人提供，是不是产生公共利益，不能看提供者的“身份”究竟是公共部门还是私人部门，而是要看它是否更好地遵循规则。也如斯密所意识到的，由于私人部门利用人类自然而然的自利本性，它比人为地要求他人“利他”的公共部门更有效地提供了公共利益。

因此，公共利益会因为两个原因而受损害。一是为了私利而破坏规则，二是执法部门为了自己利益而纵容对规则的破坏。只要这两种情况出现其中一种，那么就无法保证一个社会公共利益的增进。那些更有助于公共利益的规则首先需要被认识和发现，也就是说，一个社会可能无意中遵循了不利于公共利益增进的规则，那些有助于公共利益的规则没有在这个社会出现，在这种情况下，公共利益就难以持续地增加。

从个体的角度看，并不存在客观的或给定的“公共问题”。因为个体自己进行成本收益的权衡，解决他自己认为的“问题”。当一个问题被定义为公共问题之后，意味着他人（政府）替他解决问题，这时有的人会搭便车，支出（纳税）较少而得到的公共服务较多，相反，有的人支出多而得到相对少的公共服务。从经济学角度，这是低效率的。当一种服务由政府提供，变成公共服务之后，也意味着垄断，使得消费者的需求无法得到更好的满足。并且，一旦某种服务变成公共服务之后，那么相关部门即便提供再低劣的服务，也不会被淘汰。不仅如此，公共部门的支出和规模都无法根据市场需求的变化做出调整。相反，公共部门为了自己的利益，会自己制造需求，扩大自己的利益，这样就会不断地给社会增加负担。

一些公共问题原本是可以交给市场的，是因为行政垄断之后，才人为地把它们变成“公共问题”。为了防止出现这种情况，有学者建议政府在提供某种服务的时候，也要允许私人部门提供同样的服务，如私人部门做得更好，就应该交给私人部门。

因此，真正的问题不是区分“公共问题”与“私人问题”，或究竟应该由政府提供某种服务，还是应该由市场（无数的个体和企业）提供某种服务，而是谁更遵循一般性规则，谁在遵循一般规则的情况下更好地发挥企业家才能。因为只有遵循规则和发挥企业家才能，才意味着提供更好的服务。一般来说竞争性的私人更遵循市场规则，也更会发挥自己的才能，因为不那样做的话，就会被市场淘汰。相比之下，公共部门由于具有垄断性，至少发挥企业家才能的激励相对较弱。

关于“公共问题”的存在，通常有两种观点或理由，一是认为存在市场失灵，需要政府来解决，这种观点值得商榷，因为它天然地把政府作为解决问题的手段，预设了解决公共问题的代价更低，政府比市场更聪明，政府是全能的，更能干等。二是一个群体的一些成员确实“认为”他们面临某些共同的问题，如维护秩序，安全保障等等，他们“认为”这些问题应该交由某个组织（政府）去解决，这时就在事实上产生了常说的“公共问题”。这时候，解决这样的“公共问题”仍然需要符合合法的程序。由于以这种方式解决“公共问题”仍然意味着一些人对另外一些人的强制，让另外一些人为他们所认为的“公共问题”买单，因此，理论上应该允许人们自由退出某个群体，使他们可以免受强制。

公共与地方自主治理密切相关。一个群体只有他们自己最清楚他们遇到的公共问题，因此应该把解决公共问题的权利交给他们自己，而不是由另外的群体去解决他们的公共问题，这也是符合“地方知识”思想的。当每个群体都解决自己遇到的问题，同时又允许退出权的时候，就产生了“制度竞争”，那些提供更好的公共服务的群体将吸引更多的人加入，因此也更有活力，更繁荣，相反人们从中退出的群体将会衰落。（本文首发《深圳特区报》理论版，2019.12.24 ）