我国人口老龄化进程持续深化，老年群体对医疗护理与生活照护的刚性需求日益凸显。

　　

医养结合机构作为承接失能、半失能老年人照护需求的核心载体，其发展质量直接关乎"老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐"的民生目标实现。

　　

然而当前我国医养结合机构行业深陷多重发展困境。

　　

费用无序竞争引发盈利危机，进而传导至人员待遇、服务质量等关键环节；

　　

叠加老年人支付能力不足、公立医疗机构转型滞后、政策管理体制不畅等结构性问题，严重制约行业可持续发展。

　　

本报告系统梳理行业发展现状，深入剖析核心困境及根源，重点围绕补贴精准投放、管理体制整合等关键问题，探索行业高质量发展的破局路径。

　　

一、医养结合机构发展核心困境梳理

　　

医养结合机构当前行业的发展困境呈现多维度连锁传导特征，以市场竞争失序为切入点，逐步蔓延至盈利水平、人员队伍、服务质量、供需匹配及政策管理等多个层面，形成"困境闭环"，严重阻碍行业健康发展。

　　

（一）市场竞争失序：低价战主导市场，行业盈利普遍承压

　　

费用无序竞争是当前医养结合机构行业最突出的表层矛盾。

　　

受养老服务市场准入门槛偏低、区域内机构数量过快增长、服务供给同质化严重等因素影响，大量医养结合机构为抢占市场份额陷入"低价竞争"怪圈。

　　

部分机构为压缩成本甚至牺牲服务质量，形成"低价-低质"的恶性竞争循环。

　　

这种无序竞争直接拉低行业整体收费水平，而医养结合机构运营成本中，人力、医疗设备购置与维护、场地租赁等均呈刚性上涨态势，两者叠加导致绝大多数医养结合机构盈利不足，部分机构长期处于亏损状态，可持续运营能力严重弱化。

　　

（二）人员体系失衡：待遇保障不足，专业人才供需缺口显著

　　

盈利困境直接传导至人员待遇层面，导致医养结合机构岗位吸引力不足。

　　

医养结合机构核心服务团队涵盖医护人员与护理员，其工作强度大、责任重且职业风险较高，但受机构盈利限制，从业人员的薪资待遇、社会保障及职业发展空间均无法与公立医院、大型医疗机构抗衡。

　　

这一现状引发双重问题：

　　

一是"招不来"，难以吸引具备专业资质的医护人员和经验丰富的护理员加入；

　　

二是"留不住"，现有从业人员流失率居高不下，形成"人员短缺-工作量增加-待遇进一步降低-人才加速流失"的恶性循环。

　　

更关键的是，留存人员因待遇问题缺乏工作积极性，难以全身心投入服务，为服务质量埋下隐患。

　　

（三）服务质量失准：供需匹配错位，尊严照护目标难以落地

　　

人员短缺与积极性不足直接导致医养结合机构服务质量下滑，难以满足老年人对专业化、有尊严照护的核心需求。

　　

一方面，专业医护人员不足使得老年人的慢性病管理、术后康复、急症处置等基础医疗护理需求无法得到及时规范响应；

　　

另一方面，护理员数量不足或专业能力欠缺，导致饮食照料、起居护理、心理慰藉等生活照护服务流于形式，甚至出现忽视老年人感受、侵犯老年人权益的情况。

　　

同时，服务同质化问题突出，多数机构缺乏精准对接老年人个性化需求的能力，难以提供差异化、精细化服务，导致老年人照护体验不佳，"有尊严的照护"沦为空谈。

　　

（四）供需支付失衡：支付能力不足，优质服务可及性受限

　　

从需求端看，多数老年人及家庭的收入水平难以支撑医养结合机构基本运营费用，形成"想住住不起"的供需错配困境。

　　

我国老年人收入主要依赖养老金，而多数地区基础养老金标准偏低，难以覆盖医养结合机构照护费用。

　　

即便是基础护理服务，也对普通老年人家庭构成较大经济压力，更遑论泰康等高端医养中心的高收费服务。

　　

支付能力不足不仅导致老年人照护需求无法有效释放，还进一步压缩医养结合机构定价空间，加剧机构盈利困境，形成"机构盈利难-收费难提升-老年人仍住不起"的双向挤压格局。

　　

（五）公立机构转型滞后：人员心态桎梏，转型实效不及预期

　　

尽管政策层面持续鼓励二级及一级公立医疗机构转型为医养结合机构，以充实养老护理服务资源，但实际转型效果未达预期，核心症结在于"人员心态转型难"。

　　

公立医疗机构医务人员长期处于传统医疗服务体系，形成"重治疗、轻照护"的职业惯性，对老年照护工作存在认知偏差，认为其"技术含量低、社会地位不高"。

　　

多数医务人员缺乏沉心从事老年照护工作的意愿与准备，即便机构完成形式上的转型，服务理念与模式仍未向养老护理转型，无法发挥公立机构在医疗资源、专业技术上的优势，难以有效缓解行业服务质量不足的问题。

　　

（六）政策管理体制不畅：多头监管叠加补贴错位，制约行业规范发展

　　

当前医养结合机构行业面临的政策管理困境集中体现在两个核心层面：

　　

一是管理权责分散，需推进职能整合。

　　

医养结合机构兼具养老服务与医疗服务双重属性，当前实行民政部门与卫生健康部门分头监管模式，民政部门负责养老服务相关监管，卫健部门负责医疗服务资质审核与监管。

　　

这种多头管理模式导致政策衔接不畅、监管标准不统一、服务资源整合困难，出现"都管又都不管"的监管真空，无法适配医养结合的发展趋势。

　　

从行业发展规律来看，医养结合的核心是"健康"保障，卫生健康行政部门作为健康管理的主管部门，理应承接统筹管理职责，需将民政部门承担的养老服务相关管理职能划归卫生健康行政部门，实现医养结合行业统一管理。

　　

二是资金补贴方式不合理，需转向精准惠及个人。

　　

当前民政部门养老资金多直接补贴医养结合机构，而非精准发放给真正需要照护服务的老年人个人或家庭。

　　

这种补贴模式不仅降低资金使用效率，还滋生部分机构套用、骗取补贴的乱象，导致公共资金无法切实保障困难老年群体照护需求，反而加剧行业不公平竞争。

　　

因此，所有养老相关补贴资金均应精准投放至老年人个人或家庭，确保资金效用最大化。

　　

（七）行业标准与成本矛盾：床护比要求偏高，卫生经济学失衡凸显

　　

依据2011年版《护理院基本标准》（对应医养结合机构相关配置要求），护理院床护比需达到1:0.8，这一标准是保障护理服务质量的基础，能够确保老年人获得充足护理资源。

　　

但从卫生经济学视角看，该标准对应的人力成本极高。

　　

按照当前人力成本水平，仅满足床护比要求的人力成本支出就占医养结合机构运营成本的绝大部分；

　　

若要覆盖这一成本，收费标准将远超普通老年家庭支付能力；

　　

若降低收费适配市场，机构则无法承担人力成本，陷入"达标即亏损、亏损难达标"的两难境地。

　　

这一标准与实际运营成本、市场支付能力之间的矛盾，已成为制约行业规范发展的重要瓶颈。

　　

二、医养结合机构发展困境的核心根源剖析

　　

深入剖析上述多重困境，其核心根源并非单一因素导致，而是市场机制不完善、政策设计不精准、职业价值认同缺失、支付保障体系不健全等多维度因素叠加的结果。

　　

其中，管理体制分割与补贴投放错位是制约行业健康发展的关键制度性障碍。

　　

从市场层面看，行业准入与监管机制不完善是竞争失序的核心诱因。

　　

由于缺乏严格的市场准入筛选机制与常态化监管手段，大量资质参差不齐的机构涌入市场，服务供给同质化严重，难以形成差异化竞争格局，最终只能通过低价竞争争夺客源。

　　

同时，行业缺乏统一的服务质量评价标准与失信惩戒机制，"低价低质"机构难以被市场淘汰，进一步加剧竞争乱象。

　　

从政策层面看，政策设计存在"重形式、轻实效"的结构性缺陷，核心体现在管理体制与补贴机制两大关键领域。

　　

在管理体制方面，多头管理格局源于对医养结合服务"整体性"认知不足，未建立统筹协调机制，导致政策执行效率低下，而职能划分不清进一步加剧了行业监管混乱。

　　

在补贴机制方面，未践行"需求导向"原则，直接补贴机构的模式未能精准对接老年群体照护需求，反而滋生寻租空间；

　　

在公立机构转型方面，政策聚焦于硬件设施、资质等显性指标转型，忽视医务人员职业理念引导与激励机制建设，导致转型流于表面。

　　

从职业价值层面看，老年照护工作的社会认同度与职业价值感偏低。

　　

全社会对医养结合机构从业人员的工作价值认知不足，普遍存在"门槛低、技术含量低"的偏见，导致从业人员职业荣誉感不强。

　　

同时，待遇保障不足进一步强化这一负面认知，形成"职业认同低-待遇差-人才流失-服务质量降-认同更低"的恶性循环。

　　

从支付体系层面看，养老护理服务支付体系不健全是行业盈利困难的关键制约。

　　

一方面，基本养老保险保障水平偏低，难以支撑老年人照护费用支出；

　　

另一方面，长期护理保险制度仍处于试点阶段，覆盖范围有限、保障力度不足，无法有效缓解老年人支付压力。

　　

加之补贴资金未精准投放至个人，进一步加剧了老年人支付困境，使得医养结合机构收费空间被严格限制，盈利困难，进而影响行业可持续发展。

　　

三、医养结合机构高质量发展的破局路径

　　

破解医养结合机构行业发展困境，需以体制机制改革为核心，从市场、政策、人员、支付等多维度协同发力，重点推进管理职能整合与补贴精准投放，打破"困境闭环"，构建"政策引导有力、市场规范有序、人员队伍稳定、服务质量优质、支付体系可持续"的高质量发展格局。

　　

（一）规范市场竞争秩序，构建差异化发展格局

　　

一是构建公平竞争环境，推动公立与民营医养结合机构站在同一起跑线。

　　

清理规范各类政策壁垒，在市场准入、医保定点、资质审核、政策支持等方面实行统一标准，消除对民营机构的歧视性待遇，保障两者平等参与市场竞争。

　　

同时明确功能定位分工与公立机构兜底保障的具体要求：

　　

公立医养结合机构聚焦兜底保障职能，服务对象明确为城乡低保对象、特困供养人员、重点优抚对象、经济困难的失能半失能老年人等特殊群体，核心提供"基础医疗+生活照护+基本康复+心理支持"四类核心服务，具体服务范围包括：

　　

基础医疗护理（慢性病规范管理、常见病多发病诊疗、基础用药指导、定期健康体检、急诊急救初步处置）、

　　

生活照护（起居照料、饮食照料、个人卫生护理、排泄护理、体位转移）、

　　

基本康复服务（肢体功能初步恢复训练、吞咽功能基础训练、认知障碍基础干预）、

　　

心理慰藉（日常情绪疏导、简单精神关怀）；

　　

服务标准需满足：失能老人床护比不低于1:0.6、半失能老人不低于1:0.3，24小时医护值班值守，健康档案建档率100%，慢性病规范管理率不低于90%，护理服务满意度不低于85%，收费标准严格执行政府指导价，控制在当地普通老年家庭可承受范围并与医保、长期护理保险有效衔接，切实保障基本民生需求。

　　

民营医养结合机构依托机制灵活优势，聚焦多样化、高品质服务供给，针对有更高照护需求的老年群体，开发个性化服务产品，如高端康复护理、特色疗养、智慧养老等，形成"公立兜底保基本、民营提质供选择"的互补发展格局。

　　

二是强化行业准入与退出监管。建立涵盖硬件设施、人员资质、服务标准等维度的严格准入审核机制，同时完善退出机制，对资质不足、服务劣质的机构坚决清退，净化市场环境。

　　

三是建立统一的服务质量评价体系。由卫生健康行政部门牵头制定全维度服务质量标准与评价指标，覆盖医疗护理、生活照护、心理慰藉等核心领域，实行常态化评价与动态监管，将评价结果与机构等级、医保定点资格、政策支持力度直接挂钩，引导机构主动提升服务质量。

　　

四是引导行业差异化发展。在明确公立、民营定位基础上，鼓励各类医养结合机构依托自身资源优势，聚焦失智老人照护、术后康复护理、安宁疗护等细分领域，发展特色专科服务，进一步丰富服务供给层次，摆脱低价竞争依赖。

　　

（二）完善人员激励机制，提升职业价值认同

　　

从业人员是服务质量的核心保障，需构建"待遇保障+职业发展+社会认同"的全方位激励体系。

　　

一是强化待遇保障。建立与服务质量、盈利水平挂钩的薪资增长机制，完善养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保障，降低职业风险；

　　

同时，政府设立专项补贴资金，将补贴通过老年人个人补贴传导至机构薪酬支出，提升岗位吸引力。

　　

二是畅通职业发展通道。建立从业人员职业技能等级认定制度，明确晋升路径；鼓励从业人员参与专业技能培训，推动医养结合机构与公立医院、医学院校建立合作，提供进修深造机会，拓宽职业发展空间。

　　

三是提升职业社会认同。通过媒体宣传、行业表彰等方式，弘扬从业人员奉献精神，纠正社会认知偏见，营造"尊重照护工作、关爱照护人员"的良好氛围。

　　

（三）优化支付保障体系，推进补贴精准惠及个人

　　

构建"基本医保+长期护理保险+商业养老护理保险+个人支付+精准补贴"的多元化支付体系，既缓解老年人支付压力，也为医养结合机构提供合理盈利空间。

　　

核心举措之一是全面调整补贴投放方式，将所有国家养老补贴及相关专项补贴资金从"补贴机构"彻底转向"补贴个人或家庭"，通过发放护理券、补贴券等形式精准发放给符合条件的困难老年群体，由其自主选择合规医养结合机构，既提升资金使用效率，也通过市场竞争倒逼机构提升服务质量。

　　

此外，一是加快长期护理保险制度全覆盖。总结试点经验，扩大保障范围、提高保障标准，将更多失能、半失能老年人纳入保障，减轻照护费用负担。

　　

二是完善医保支付政策。将符合标准的医养结合机构纳入医保定点范围，合理确定支付项目与标准，保障老年人基本医疗护理需求的同时，为机构提供稳定收入来源。

　　

三是鼓励发展商业养老护理保险。引导保险公司开发个性化产品，适配不同收入水平老年群体需求，补充社会支付体系短板。

　　

（四）推动公立机构深度转型，发挥专业引领作用

　　

针对公立机构转型滞后问题，需紧扣"兜底保障"核心定位，从"理念、机制、服务"三维度推动深度转型。

　　

一是强化理念引导与定位认知。通过政策宣讲、专题培训等方式，转变医务人员职业理念，明确公立医养结合机构的核心职责是保障基本民生，服务对象为特殊困难老年群体，核心任务是提供普惠性、标准化的基础医养服务，强化其公益属性认知，增强从业人员投身兜底服务的责任感与使命感。

　　

二是完善转型激励机制。对成功转型为医养结合机构的公立机构，在资金支持、人员编制、职称评定等方面给予倾斜；建立公立医养结合机构与其他公立医院的协作机制，实现医疗资源共享、转诊绿色通道，保障兜底服务中的复杂医疗需求可及时对接。

　　

三是聚焦服务转型与能力提升。公立医养结合机构需严格落实兜底保障服务标准：在人员配置上，确保医护人员、护理员数量达标，且从业人员需具备相应执业资质并接受常态化岗前培训与在岗轮训；在服务流程上，建立"申请-评估-建档-服务-随访"全流程规范，对服务对象开展精准需求评估，制定个性化基础服务方案；在成本控制上，通过优化服务流程、集中采购物资、引入基础智能化设备等方式降低运营成本，确保在政府指导价范围内实现可持续运营，打造专业化、规范化的普惠性服务标杆，与民营机构形成功能互补。

　　

（五）整合管理职能，实行卫生健康部门统一管理

　　

打破当前多头管理格局，核心举措是推进管理职能整合，将民政部门承担的养老服务相关管理职能全部划归卫生健康行政部门，由卫生健康行政部门作为唯一核心管理主体，统筹负责医养结合机构的准入审批、服务监管、质量评价、政策制定等全流程核心工作，形成"统一领导、权责明晰、监管高效"的管理格局。

　　

在此基础上，一是加强跨部门协同配合。建立卫健部门牵头，民政、医保、财政等部门参与的协同工作机制，明确各部门职责分工，确保政策衔接顺畅、执行到位。

　　

二是强化资金监管。建立养老补贴资金全流程监管机制，运用大数据、信息化手段实现动态监控，严厉打击套取、骗取补贴行为，确保资金精准用于提升服务质量与保障困难老年群体需求。

　　

（六）优化行业标准体系，实现质量与成本平衡

　　

结合行业发展实际，修订完善2011年版《护理院基本标准》中对应医养结合机构的相关要求，在保障服务质量的前提下兼顾运营可行性。

　　

一是科学调整床护比标准。依据老年人失能程度实行差异化床护比，对失能程度高的照护单元执行高标准，对失能程度低的单元适当下调，提升人力资源使用效率。

　　

二是建立弹性标准调整机制。结合经济社会发展水平、人力成本变化、服务质量需求等因素，定期评估调整设置标准，实现服务质量、运营成本与市场支付能力的动态平衡。

　　

三是推广智能化降本增效。鼓励医养结合机构引入智能监测设备、康复机器人、电子病历系统等智能化、信息化手段，提升服务效率、降低人力成本，在保障服务质量的同时缓解成本压力。

　　

四、结论

　　

医养结合机构作为应对人口老龄化的核心民生领域，其发展困境的破解不仅关乎行业自身可持续发展，更直接影响亿万老年群体的切身利益与社会和谐稳定。

　　

当前行业面临的费用无序竞争、盈利不足、人员短缺、服务质量不高、政策管理不畅等问题，是市场、政策、人员、支付等多维度因素叠加的结果，其中管理体制分割与补贴投放错位是关键制度性障碍，亟需构建系统性、协同性的解决方案体系。

　　

未来，需以体制机制改革为突破口，重点推进卫生健康部门对医养结合行业的统一管理，实现民政相关管理职能的有序划转；

　　

全面落实补贴资金精准投放至老年人个人或家庭的政策导向，优化支付保障体系。

　　

同时，通过构建公民营机构公平竞争与互补发展格局、规范市场竞争秩序、完善人员激励机制、推动公立机构聚焦兜底保障深度转型、优化行业标准体系等多重举措，打破行业"困境闭环"，构建医养结合高质量发展格局。

　　

唯有如此，才能推动医养结合机构切实承担起保障老年人照护需求的核心职责，真正实现"老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐"的民生目标。