本文讲的基层，包括乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室三类机构，以及紧密型县域医共体统一目录覆盖的用药范围。

截至2025年末，全国乡镇卫生院33126个，社区卫生服务中心（站）37580个，村卫生室56.0万个。

2025年，全国医疗卫生机构总诊疗人次106.5亿，比上年增加5.1亿；其中基层医疗卫生机构诊疗人次56.5亿，占比约53%。乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室三类合计41.9亿人次，比上年增加2.1亿。

01基层市场对于成熟药品的重要性

基层的权重在起变化，三组数据可以说明。

第一组，机构数量反向变动。2025年末全国医院38159个，比上年减少551个；乡镇卫生院减少208个、村卫生室减少1.1万个，主因是行政区划调整后的合并。同一时间，社区卫生服务中心（站）卫生人员数增加2.9万人。机构在收拢，人和量往留存下来的那批机构里堆。

第二组，民营在收缩。2025年全国公立医院诊疗39.3亿人次，民营医院7.4亿人次。分时段看，2025年1至5月民营医院诊疗3.1亿人次、同比下降0.2%，出院1704.7万人次、同比下降14.0%，同期公立医院出院降幅为2.1%。

第三组，服务结构在迁移。2025年全国入院人次29910.7万，比上年减少1281.3万，而总诊疗人次增长5.0%。住院在收缩，门诊在扩张，增量主要落在基层。

三组放在一起看：机构合并、民营收缩、住院向门诊迁移。常见病患者，留在了基层。

从疾病谱来看，基层以门诊、慢性病、常见病为主，口服制剂和慢病长期用药是主力，高值专科药的占比远低于等级医院；支付端，基层既有医保门诊统筹，也有相当比例的自费购药，还有数量可观的慢病长处方。

02基层市场的准入路径

（一）医共体统一用药目录：当前的主入口

紧密型县域医共体框架之下，县域统一用药目录已经成为基层药品供应的“总开关”。流程一般是：省、市级卫生健康委组织开展基层用药需求评估；县级卫生健康行政部门和医共体牵头医院制定遴选和调整规则；牵头医院药事管理与药物治疗学委员会统筹确定目录。目录实行动态调整，调整周期原则上不超过1年。

拿下牵头医院的目录准入，等于获得全县基层机构的配备资格。

医共体统一用药目录遴选颗粒度很细，江苏要求目录具体到通用名、剂型、规格，高血压、糖尿病、慢阻肺病用药具体到生产企业；安徽要求具体到通用名、剂型、规格、生产厂家；广东深圳要求品种、剂型、规格、生产厂家、配送企业全域一致。颗粒度越细，越接近厂牌级锁定。

（二）集采中选：确定性最高

集采中选品种在大部分省份的基层市场享有直通待遇，是进入目录成本最低、确定性最高的路径。中选还附带三项便利：医保基金直接结算（部分地区按月结算，回款周期远短于非中选）、结余留用激励、以及集采药品“进基层、进民营、进药店”的三进政策通道。

（三）缺药登记与临时采购：非目录品种的补位通道

在笔者看来，这是最容易被忽视、但对未进入目录或非中选产品最有价值的一条。38号文要求紧密型医联体建立缺药登记制度，患者在基层机构登记缺药后，按临时采购程序配送至登记机构；登记频次较多且经评估确有必要的，及时纳入下一年度上下用药衔接范围。目前已有22个省份部署。

（四）配送资格与服务共建

县域中心药房承担统一采购、统一储备、统一配送、余缺调度职能，随之而来的是配送企业的遴选与压缩。

南皮县将配送企业由29家压减至12家，配送到位率提升5%；赣州市将320个基层采购账号归集为15个紧密型县域医共体总账号。

价格上不占优势的企业，可以从配送、供应链延伸服务（SPD）、中心药房或审方中心共建切进去，绕开正面价格战。公开案例中，国药控股中标济宁市任城区医共体中心药房药品供应链延伸服务项目，服务周期5年；华润内蒙古医药与呼和浩特市玉泉区共建医联体中心（云）药房；九州通在荆州承接医共体中心药房与审方中心项目。

03中选与落选在基层的分野

落选者面对哪些约束？

落选（非中选）产品在基层受到的约束有四类，与等级医院基本一致。

价格

非中选药品的挂网价由省级层面约束，整体水平高于中选价。

采购次序

医疗机构在完成约定采购量的前提下，才能采购非中选产品；同一通用名下非中选药品使用量通常设有上限。

支付

非中选药品超出医保支付标准的部分由患者自付，在价格敏感人群中形成天然阻力。

考核

非中选药品采购比例超过执行通知规定要求的，相关品种视为考核不合格；对不合理大量使用高价非中选药品的科室和医生，部分地区要求定期通报。

基层究竟能用多少非中选？

这是决定落选产品基层空间的核心问题。从各地已公开的规则看，制度化的使用空间明确存在，且基层比等级医院更宽，但“高价”始终是被监测的重点。

（一）上海：把“比例”这个变量从基层考核里拿掉

上海市医保局2026年4月22日印发、5月1日起实施的《关于优化第十一批国家组织集采药品医保支付协同的通知》，是目前见到的对基层最明确的一份豁免文件。文件规定：基层医疗机构在优先配备中选药品的基础上，结合实际临床需求配备非中选药品；对于按中选药品约定采购量考核的品种，医保部门对基层医疗机构采购非中选药品比例不作要求。同一份文件对非基层医疗机构保留了比例口径——原则上同通用名（含剂型）非中选药品的配备比例保持在20%左右。

结合支付端政策，同一文件规定，基层医疗机构使用乙类药品参照甲类支付，医保支付标准以下费用全额纳入支付范围，患者不执行分类自负，支付标准以上的部分以最高中选价格作为支付标准，适当提高个人自负比例，其中基本药物和医保甲类支付的药品提高20%，其他药品提高30%。基层可以备，也可以开。

两份安排叠加，社区卫生服务中心因集采考核与控费压力的顾虑被打消许多。

这次调整覆盖第十一批国家集采的453个药品，涉及49种医保目录内药品，其中44种是高血压、糖尿病等慢病常用药。通知执行一周内，上海多家社区卫生服务中心已有约两百种药品分批补齐，主要集中于慢病常用药。

（二） 医共体：把考核单元从乡镇卫生院抬到县域整体

江西省医保局、省卫生健康委、省药监局联合印发的《关于进一步规范紧密型县域医共体药品和医用耗材统一采购工作的通知》确立“十统一”（统一账号、目录、需求、采购、配送、结算、追溯、调剂、考核、信息）；湖南省医保局2025年12月29日印发的《关于进一步明确紧密型县域医共体药品和医用耗材统一采购有关事宜的通知》口径一致。

两省均明确，医共体总医院或牵头医院为药耗统一采购的责任主体，成员单位（含乡镇卫生院、社区卫生服务中心）原则上不再作为独立主体参与药耗采购全流程相关工作，也不得在省级集中采购平台自行组织议价、采购。

关键在报量与考核方式。今后开展的新批次集采，以医共体作为整体统一报量、统一确定采购协议量、统一签订三方协议，需求量和协议量均将医共体视同为一家医疗机构按集采规则计算，并将医共体视同一家医疗机构纳入集采监测考核。

这句话的分量在于，集采完成率的考核对象从一家乡镇卫生院变成了整个医共体。

单个基层机构用了多少非中选，不再构成一个独立的考核命题；县域总盘之内，牵头医院多完成的部分可以对冲基层多用的部分。

江西同时明确，总医院或牵头医院可根据实际情况调配集采协议采购量，成员单位可依托中心（云）药房调剂紧缺药品、急抢救药品和近效期药品。湖南的表述对落选产品更为直接：对参比制剂等满足群众多样化需求的产品，在医共体总体范围内应根据需求应配尽配。

统一归统一，层级差异并没有被抹掉。

江西在政策解读中说明：统一目录并非要求县医院、乡镇卫生院、村卫生室摆一样的药，而是依据各自功能定位、服务能力以及常见病、多发病、慢性病需求，形成上下衔接的用药体系，既守住基层基本用药需求，也为不同层级医疗机构留下合理分工空间。

这意味着基层目录与县级医院目录之间存在一条合法的差异带，落选产品不必与中选产品在县医院的席位上正面竞争。

04布局策略

（一）准入：县域医共体统筹考量

医共体统一用药目录既然是基层供应的“总开关”，目录席位的重要性就不亚于等级医院。

县域医共体用药目录由牵头医院统筹确定，实行动态调整，调整周期不超过1年；部分省份的遴选颗粒度已经细化到通用名、剂型、规格乃至生产企业。拿下牵头医院的目录准入，意味着获得全县基层机构的配备资格，准入效率与过去逐个对接乡镇卫生院不可同日而语。

目录的来源主要有三块：基药目录、医保目录、集采中选药品。集采中选在基层的核心战略意义，就落在这里。

（二）渠道服务：配送资格的性质变化

县域中心药房承担统一采购、统一储备、统一配送、余缺调度的职能，配套的是配送企业的遴选与压缩。

公开案例显示，南皮县将配送企业由29家压减至12家，配送到位率反而提升5%；赣州市将320个基层采购账号归集为15个紧密型县域医共体总账号；山东省将县域中心药房由207家整合优化为165家，原则上每县1家。

数量压缩的另一面是单量集中。配送资格从过去被集采价挤薄利润的成本项，变成了医共体目录的物理闸门——目录决定买什么，配送资格决定谁能送进来。

对于在价格上不具备优势的企业，以配送、供应链延伸服务（SPD）或中心药房共建的方式介入，是一条绕开价格战的路径。

国药控股、华润医药、九州通以及部分信息化企业已经在按这个方式卡位，且服务周期往往长达数年。

共享中药房是另一个方向。这类项目通常由政府引导、企业投入、医院主导，覆盖县域内多家医疗机构，企业由此获得中药饮片供应、代煎配送、系统运维等持续性服务收入。投入不低（公开案例中，诸暨约1500万元、九江约1.1亿元），需要结合处方体量测算投入产出，但它也绕开了单品种的价格竞争。

不过，这类渠道服务背后往往带着议价要求。价格体系怎么排，就又多了一层考量。

基层市场的重要性已经不需要论证，慢病领域、有真实处方基础、身份又清楚的品种，未来两年在基层的窗口值得认真对待。